观点 | 美国数字贸易规则和措施新动向

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互联网驱动下的数字革命正在对全球经济产生根本性变革，引发新的通信和信息分享模式、新的商业模式，带来新的就业来源和创业机会，日益成为各国经济增长的关键驱动力。据波士顿咨询集团测算，2016年互联网产生的全球经济价值是4.2万亿美元，相当于全球第五大经济体。全球数据流量在2005年-2014年间增长了45倍，远高于国际贸易和金融流量的增长速度。

就美国而言，根据美国互联网协会的预测，2016年数字经济对美国GDP的贡献是1万亿美元。与其他国家相比，美国在数字经济上具有巨大的比较优势，拥有全球最大的11-15家互联网相关企业。数字贸易在促进经济增长的同时也引发了新的政策议题，给贸易政策带来新的挑战。对此，美国政府高度重视，近年来从如下几方面着手应对数字贸易带来的新挑战：

一是对数字贸易内涵做出宽泛的界定

迄今为止，数字贸易仍是一个具有挑战性的新议题，目前对“数字贸易”的界定尚无定论，其内涵和外延仍在演变之中。但是从美国目前相关官方机构给出的定义来看，其既包含了货物也包含了服务，既包括最终用户使用的产品和服务的贸易，也包含了辅助数字贸易的手段（如互联网平台和应用），还包含了数据流动等。例如，美国国际贸易委员会（USITC）在《美国和全球经济中的数字贸易》（第二次报告）中对“数字贸易的”的定义是：“互联网以及基于互联网的技术在产品和服务的订购、生产或交付中扮演重要角色的国内和国际贸易”。而美国贸易代表办公室（USTR）认为，数字贸易是一个广泛的概念，不仅包括消费者产品在互联网上的销售以及在线服务的提供，还包括实现全球价值链的数据流、实现智能制造的服务以及无数其他平台和应用。这就使得数字贸易中要探讨的规则比传统的货物和服务贸易要更广泛、更复杂、更具不确定性。

二是从法律上确立数字贸易谈判原则和方向

鉴于数字贸易对美国经济发展的重要性以及在实践中美国企业遇到的数字贸易障碍，在《2015年双年度国会贸易优先事项和责任追究法》中，对数字贸易和跨境数据流动的贸易谈判目标做出了明确规定：一是确保世贸组织、双边和区域贸易协定中的现有义务、规则、纪律和承诺，适用于货物和服务中的数字贸易以及数据跨境流动；二是确保电子传送的货物和服务在贸易规则下所获待遇不低于以物理形式传送的类似产品，并且对于数字贸易中货物和服务的分类尽可能确保自由贸易待遇的最大化，完全囊括现有贸易和新型贸易；三是确保政府避免实施阻碍数字贸易、限制数据跨境流动、要求数据本地存储或处理的相关措施；四是在出于合法政策目的实施上述一至三中的措施时，取得承诺确保管制的最小化、非歧视性、透明性，促进开放市场环境的建立；以及延续世贸组织关于电子传输免征关税的备忘录。

从目前美国在国际协定谈判中主张的数字贸易规则来看，基本上也都是围绕上述五项目标进行，例如数字产品免征关税、数字产品的非歧视待遇、数据跨境流动、计算设施本地化等。其中，第一、第二项目标涉及底层的整体贸易的技术中立和非歧视问题。

三是建立面向数字贸易政策和挑战的组织架构

为了实现国会确定的数字贸易谈判目标，美国从2016年开始建立专门针对数字贸易的组织架构。2016年7月，USTR内部建立了数字贸易工作组，以快速识别数字贸易壁垒和制定相应政策规则。该工作组由USTR代表Robert Holleyman直接领导，其工作人员来自USTR内部的电子商务、电信、服务、知识产权、创新和工业竞争力领域。成立近一年来，工作组已经开展了多项有成效的工作，包括：为《2017年外国贸易壁垒评估报告》识别出最新的数字贸易障碍，制定在国际上推广数字贸易规则的战略，推动USITC对主要国外市场上的数字贸易壁垒开展调查和评估。此外，美国商务部从2016年开始在主要贸易伙伴国家派驻数字贸易参赞帮助美国企业解决相关问题。

四是加强数字贸易影响评估和对策研究

这反映在如下几个方面，一是从2016年开始，USTR持续跟踪各国限制数字贸易的措施，在每年《外国贸易壁垒评估报告》中识别和总结各国当前存在的数字贸易壁垒。2017年USTR将数字贸易壁垒划分为四类：数据本地化壁垒、技术壁垒、互联网服务壁垒以及其他壁垒。2017年最受USTR关注的数字贸易壁垒包括：俄罗斯、印度尼西亚、土耳其的数据本地化壁垒，越南对在线广告的限制，欧盟部分成员国的在线新闻集成费用，中国对云计算和数据流动的限制等。二是USTR数字贸易工作组在每个月度会议上，都会和相关利益主体以及来自其他机构的专家讨论一类具体的贸易伙伴采取或拟采取、且可能会对数字贸易造成损害的政策类型，例如欧盟2016年9月发布的《数字单一市场战略》、数据流动和本地化壁垒、互联网中间商责任、互联网使能服务（如共享经济）。另外，在USTR的请求下，USITC在2017年2月宣布将开展三项调查来检查美国企业对新数字技术的使用，并评估国际贸易中数字贸易障碍对美国企业竞争力的影响。其中一项报告将向全社会公开，另外两项报告将保密。此前，USITC曾在2013、2014应美国参议院财政委员会的请求发布过两份《美国和全球经济中的数字贸易》报告，对数字贸易对美国经济的贡献、美国企业在国际贸易中遇到的数字贸易壁垒进行了调查和评估。

五是在国际活动中积极推广自己的政策主张

近年来美国在WTO、TPP、TTIP以及TISA等多双边协定以及G20、G7等国际论坛中将消除数字贸易壁垒作为重点解决的议题之一，并在TPP中取得重大进展，TPP曾经被USTR称为“首个面向数字贸易和促进互联网商业活动的协定”，其中集成了美国认为最全面、最高标准的数字标准规则。但随着特朗普的上台及其贸易政策方向从以规则为基础的多边主义向以实力、实用为基础的双边主义转变，美国正式退出TPP。TTIP、TISA等多双边协定目前也处于暂停状态，直至特朗普当局确定如何继续再重新开始。但这并不意味着美国关于数字贸易规则的立场和诉求会发生重大改变，在USTR发布的《2017年贸易政策议程和2016年年度报告》中，在“总统贸易政策议程”部分最高优先事项一节，明确点出美国企业由于别国封堵或不合理地限制数据和数字服务的流动以及窃取交易秘密而受到损害，为此美国政府将利用所有可能的杠杆鼓励其他国家开放市场，给美国企业提供公平、互惠的市场准入。

此外，“总统贸易政策议程”部分表达了对当前WTO及其他双多边协定中规则的起草、实施和应用颇为不满，认为其过于隐晦的表述使得主要经济体在实践中并未完全遵守自由市场原则以及透明度原则。可以推测，未来在具体规则的制定和实施上，美国可能会要求更明确、更具约束力的表述方法。

作者简介

杨筱敏，中国信息通信研究院互联网法律研究中心主任工程师。联系方式：[e-mail]。

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